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李战军 的博客

 
 
 

日志

 
 

房地产宏观调控政策效果评析  

2007-09-27 15:56:50|  分类: 未分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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综观2003年到2007年1月的房地产宏观调控全国情况,总体来说房地产的投资增幅、商品房市场供应增幅、商品房价格增幅和土地供应量都有了明显的下降,房地产市场交易秩序得到进一步的规范。
但以北京、大连、深圳、广州为代表的全国绝大部分城市的商品房价格仍处于上涨过程之中。
鉴于房地产开发周期的因素,商品住宅的供应结构调整和经济适用房、廉租房的建设分配的政策效果还不明显,有待市场检验,也有待在较长时间里才能显示。
土地一级市场的交易仍然存在着大量的行政性资源分配和不规范操作的现象,也有待努力克服。
房地产调控各项政策的最终落实不是短时期内能够解决的。我国房地产的宏观调控重点应该从价格阶段转到结构阶段,最终还是要落实到建立我国住房保障机制和体制的阶段上来。
2006年12月召开的中央经济工作会议,已经把经济增长、就业、物价、国际收支平衡四大宏观调控目标中的促进国际收支平衡放在了突出位置,成为稳定国家宏观经济的最主要任务。而要从根本上解决国际收支不平衡的问题,除了要加快转变外贸增长方式以外,最重要出路是解决国内需求不振的问题(2006年我国前三季度消费对经济增长的贡献率仅为35.7%,而投资对经济增长的贡献率则高达49.9%)。要用扩大国内需求的办法解决投资和消费比例的失衡,解决内需和外需的失衡,解决对外贸易的巨额顺差,解决外汇储备的过猛增长。
由此判断,房地产调控问题并不是我国宏观经济调控最重要最突出的问题,只不过是涉及到民生和社会稳定的分支性热点问题。不宜将房地产调控问题扩大化、严重化,甚至政治化。必须看到近二十年来是我国国民居住水平改善最好最快的二十年,也是我国城乡形态和产业功能重塑的二十年。要防止不顾及国力、财力而任意扩大住房保障面倾向的出现。保持房地产的健康稳定发展,对扩大我国国内需求起着支撑性的作用。
 
二、决策机制
房地产宏观调控决策主要在国务院及其各部委。最先由央行开始,后来土地资源部、建设部、财政部、国家发改委、监察部渐次递进参与。总牵头是国务院联席会议。各省市和房地产行业协会基本没有参与,甚至没有协商沟通,主要承担决策执行责任。各部委之间在房地产调控决策过程中早期存在协调不足,各自决策的问题。后期协同性较好。
我国中央政府和地方政府在房地产管理职能上没有划分清晰的、分层次的范围和职责,这是造成房地产两级政府出现博弈的体制原因。房地产的不动产特点决定了任何房地产的调控本质上都应属于城市房地产调控和区域房地产调控。
 
三、调控手段
从2003年起,中央政府连续四年都对房地产行业和市场做出宏观调控政策。这些调控政策手段有的是以国务院名义牵头颁发的,有的是以国家部委办的名义直接公布的。这些政策最近两年又是以组合拳的形式在短时间里密集推行的。
调控手段有的是行政性的,有的是经济性的,也有的是法律性的。行政性手段最直接,短期效果最明显;经济性手段作用最大,但要通过中长期才能发挥调控效果;法律性手段最为薄弱。调控手段的实施存在立法法规程序上的疑问。
调控手段的实施基本上是自上而下的。调控手段的力度中央和地方明显存在差异,各地力度也存在差异。
各项调控政策一部分可操作性很强,一部分可操作性不强,存在争议和疑问,给执行造成一定的困难,主要是准备时间太短。实施细则的制定颁布明显跟不上实施原则的制定颁布。
 
四、调控范围
涉及全国房地产产业、行业(企业)、市场。
涉及房地产产业链的规划设计、土地转让、外资进入、房产开发、房产交易、金融配套和财务费税。
涉及房地产投资、房地产价格、房地产结构和房地产市场秩序。
毫无疑问,四年的房地产宏观调控是全覆盖的,已不存在重大方面的遗漏。
我国房地产宏观调控应该严格限制在产业领域和经济领域,而不应该轻易跨入到道德领域和政治层面。不能将对房地产的社会需要等同于房地产市场的有效需求。
 
五、调控重点
先期是房地产贷款和土地供应(2003、2004年);中期是房地产价格(2005年);后期是房地产商品住宅结构(2006年);近期是房地产企业收益(2007年1月)。我国房地产宏观调控重点的阶段性特点明显。
在房地产宏观调控过程中,似乎调控的主线目标和效果判断标准是房地产价格。这给房地产宏观调控自身带来难以解脱的重负,也容易使调控走入误区。
我国房地产宏观调控的重点最根本的是建立我国住房保障制度。遗憾的是在这方面进展缓慢,认识不一致,责任被推卸,研究缺乏数据依据,还未能看到较为明晰连贯、长期稳定的调控框架。经济适用房开发建设存在巨大争议,也在土地供应、资金保障、开发责任、覆盖规模和分配回收办法等具体方面缺乏对策。
 
六、调控政策取向
房地产调控政策取向在“科学发展观”、“和谐社会”这一统领性的理念上无论在中央和地方,还是在领导层和人民群众,都具有高度的认同性和一致性。但在具体调控方案和政策上,我国依然存在着价值取向、发展方向上的不一致:
坚持改革,推动改革,通过弥补和调整的办法,将改革过程中必然产生的失误和缺陷予以改正,还是中止或改变我国土地和住房制度改革的现行方向和基本做法;
是以经济和法律手段调控为主,辅之以政府行政调控,还是实行行政调控,财政补贴为主,辅之以市场机制和法律手段;
是继续坚持市场化、商品化的房地产发展道路,还是扩大住房社会保障的适用范围,扩大社会公益公共住房产品的提供总量,走出一条社会保障住房占主导地位的发展道路;
是在我国房地产大市场中建立一个相对封闭、独立运作,又与大市场相衔通的补贴保障性的住房小市场,还是恢复双轨制,建立两个平行、独立运作的房地产市场;
是建立分层次、有差别的中央政府和地方政府房地产两级监督、管理、调控职能体系,还是将房地产监督管理调控职能主要由中央政府承担。
 
七、调控政策内容
在房地产调控政策内容上,当前中央政府和地方政府、相对富裕的社会阶层和低收入的弱势群体客观上存在不同看法,这种不同看法在房地产经济理论界更是显得尖锐突出:
是将房地产调控的重点放在培育我国公民自住其力和建立完善的住房保障体系上面,还是将重点放在压制过高的房价,并以价格和增幅是否下降作为评判房地产调控是否到位的主要标准;
是坚持房地产调控政策的科学性、严紧性、连续稳定性和可操作性,从权力不当和权力规则层面来实行政策失效和制度失败的反思,还是因为地方政府的不理解和实施细则的缓出,将宏观调控演变成直接对房地产企业行为和具体产品的微观调控;
是使用扩大住房需求的经济和行政调控手段,还是采取收缩住房需求的经济和行政调控手段;
是采取有差别、有弹性、有针对性的调控措施,还是颁发全国一刀切的刚性统一的调控指标;
是由市场决定我国商品住房的供应结构、房型面积和价格水平,还是由政府决定我国商品住房的供应结构、房型面积和价格水平;
是在我国工业化和城市化快速进程中,既坚持土地的严格控制,更强调土地的合理利用,还是只强调土地的严格控制,并将控制指标直接分解到各地政府;
是将房地产市场秩序的整顿重心放在一级土地市场方面,克服普遍存在的行政性土地资源配置行为,还是把工作重心放在二级新房交易市场和三级二手房交易市场方面,着力打击黑中介和交易欺诈行为;
是严令督促各级地方政府承担起经济适用房建设和保障双困户住房的投资、建设、分配和回收责任,还是将经济适用房的开发责任主要放到房地产开发经营企业身上;
是建立房地产调控的具体量化考核指标,还是没有这种指标,完全听任感觉、情绪和道德去判断调控成果。
 
八、调控政策作用
关于我国房地产宏观调控政策作用和实际效果的评判,目前大致有三种意见,而且都有支撑自身意见的数据和论点,这集中表明中央政府、地方政府、金融部门、部分经济理论界人士、房地产开发商、房地产业界和消费者,无论在他们内部还是在他们之间,都存在着巨大的认识分歧。而其中的关键在于中央政府各部门的判断如何,认识是否一致,这直接决定着今后房地产的政策走向和市场走向。很可惜,我们的研究没有发现这种认识的统一。
第一种意见认为我国房地产宏观调控已经取得明显成果,不再需要出台新的更为严厉的调控措施。持这种意见的主要存在于地方政府、金融部门、部分经济理论界人士、房地产开发商、中高收入阶层和住房不动产拥有者;
第二种意见认为虽然调控政策已经积极成效,但还不稳定,各地成效也不均衡,需要巩固已经取得的成果。持这种意见主要存在于国家房地产调控的决策部门和主管部门;
第三种意见认为房地产调控政策并没有实际到位,成效甚微,地方政府不积极不配合,房地产调控应该常态化、长期化。持这种意见主要存在于部分国家经济管理部门、经济理论界人士和中低收入阶层。
还有一种有趣的现象是新中国近六十年的经济发展史中,经济一旦发展稳定了,中央对地方一般都采用了“收”的方针;经济一旦出现困难,中央对地方一般都采用了“放”的方针。现在看这种经济怪圈似乎已成为一种规律,反映出我国还没有在中央和地方的关系上建立起长久稳定的权力职能分层、经济利益明确的法律保障制度。
 
九、调控政策走向
回答2007年我国房地产的走势问题,在当前与其去研究分析房地产市场的各种数据,还真不如研究房地产政策决策部门和政策制定者们对房地产市场形势的判断认识。尽管这些决定政策权力部门和人士在认识上还不能完全统一,但仍然能够从中发现端倪,理出头绪:
继续实行土地严格控制的政策。这主要表现在对过去违纪违规占用的土地进行清理,严格建设用地的分解指标,继续禁止别墅用地的批租。此项政策对市场的影响表现在土地价格会继续走高,从而影响房价难降。国土资源部多次认为土地政策调整不会影响房价,是不符合市场实际的。
严格执行“70/90”住房开发政策。这主要表现在那些还没有拿出“十一五住房建设规划”的城市,必须向上级和社会有个交代。所有批出的住宅土地都要按照政策规定办事。此项政策的执行将受到市场的极大考验,实际上不具备长期执行的条件,特别是在我国东部地区。
出台保障性住房强制性政策。如果起步涵盖范围过大,其夭折的可能性也越大,地方政府的财力也不可能承受比重过高的住房保障要求的支出。经济适用房的建设和分配会受到极大考验,尤其是在北京、上海、深圳、广州这样的一线城市。经济适用房正在受到越来越多的诟病批评,而廉租房将会成为各地对低收入者最重要和最主要的保障形式。
征收二手房转让土地增值税。该税种已经开征。在二手房交易环节当中,目前存在印花税、契税、营业税、所得税、土地增值税,加上未来可能出台的物业税,将大大增加我国居民的购买、持有或出售居住房屋的税赋。
清算房地产开发商土地增值税。该税种今年1月已经推行,对房地产开发企业特别是中小企业会有实质性的冲击,压缩了利润空间,打乱了资金供应节奏,影响了既有开发计划。开发企业会向消费者转移部分成本负担。国家税务总局应该向纳税人说明过去十多年中为什么没有收取土地增值税,是政策本身科学性操作性的问题,还是税务部门失责的问题,恢复启动土地增值税增收的具体理由。
提高房地产的开发和消费贷款利率。这与国家货币政策、利率政策、汇率政策密切相关。难以出台只对房地产开发和消费贷款的专项利率标准。我国中短期内继续提高利率,还是客观存在一定的空间。国家主要是采取增加银行准备金率、提高银行利息和发行中长期债券、基金等形式收缩银根。
在连续两年组合拳式密集出台房地产调控政策的背景下,更多的是需要检验政策的效能效率,而不是再打政策组合拳。现在是宏观调控压缩了房地产市场需求,但市场供给也相应出现变化。土地供应量少了,房地产开发商采取收缩性、观望性的开发策略,需求和供给呈现新的不平衡,房价难以出现下跌,除非采取进一步的非市场化经济行为。
在什么样的政策条件下才能导致我国房价真正下跌呢?从目前环境分析大致有如下一些因素。但如果仔细分析,这些条件的实现非常不易,处理不好,会对国际上承认我国“市场经济国家”带来负面影响。
第一,连续多年用于经济适用房(比完全市场化的商品房价格低的限价房,且受到政府各项税费减免的优惠政策,供应对象受到政策限定)和廉租房建设的土地供应比重超过全部住宅建设土地的30%,且大部分土地位置位于中心城区。
第二,连续多年经济适用房的建设占全部新建住宅总量的30%以上,且大部分住宅位置位于中心城区。
第三,享受廉租房(包括现在租住老公房)的人口数量超过城市总人口的30%。且廉租房的物业管理必须由政府补贴,管理水平达到普通商品房的标准。
第四,建立对所有出售的商品住宅实行政府限价审批。
第五,大比例地实行对商品住宅建设用地的无偿或低价计划调拨分配。
现行的房地产调控政策对商品住宅的价格影响作用方向如何呢?如果仔细分析基本可以得出这样的结论:所有属于行政调控的政策因素,大致一半对房价有抬升作用,另一半对房价有压低作用;属于经济调控的政策因素,大多数对房价都具有抬升作用;行政调控因素和经济调控因素混和使用,抬升房价的作用要大于抑制房价的作用。这一结论绝非政策制订者的初衷愿望,但中短期市场现实表现就是如此。
 
十、中国需要建立精细化、数据化的房地产监管系统
对于中国房地产产业、行业和市场来讲,特别在宏观房地产调控的背景下,更要特别重视决策依据管理,尤其是精细化和数据化的管理。在土地供应、住宅建设、市场交易和行业状况等方面,实行精确数据的动态监控,为全国房地产发展提供辅助决策依据。
中国房地产宏观管理存在调控过程和调控方式转型的现实客观要求,即调控手段由粗放管理向精确制导转变;调控过程由事后调控向事先预防转变;调控方式由经验导向向数据导向转变。从而杜绝非民主的主观决策和非科学的情感调控。
中国房地产管理层面应全面建立房地产信息的搜集、监测、评价和决策的创新平台。该平台必须以国家经济与社会发展规划为依据,以土地供应为基础,以建设过程为对象,以预售许可为节点,以市场价格为重点,以供求平衡为目标;该平台应该能够全面、及时、准确的反映全国各个城市房地产的基本信息,包括土地供应信息、建设进度信息、市场交易信息和行业管理信息;该平台要求展现多维、立体、直观的表现房地产产业、行业和市场的数据、指标、指数,涵盖各类土地、新房和二手房、住宅、办公楼、商铺厂房的租售,并将这些依据进行比较和推测;该平台必须是高效、精细、集成、分析为一体的房地产监测调控的创新模式,能够将国家宏观经济指标、城市总体规划、区域人口态势、地方主要经济指标、五年经济和社会发展规划与房地产数据进行耦合,判断房地产投资、价格、结构、增幅和市场秩序的健康程度或警示程度。
创新的工作体系要依托行政审批、土地普查、房屋普查、权籍登记、市场交易和市场调查等传统手段获取原始基本数据。要大胆运用多种新技术手段,如用数学模型和计算机技术生动直观表现数据、指数、指标等图表;运用地图、遥感影像、卫星照片进行大视角、可转换、可缩放、可定位、可纵横切的耦合表现。
(写于2007年5月)

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